体制改革：我国教育改革的核心问题

——编者

　　■改进教育决策，加强教育决策，是党和政府加强和改进对教育工作领导的重要方面。建立由各界代表组成的教育决策委员会，加快推进教育决策模式的转型，实现教育决策由经验型向现代科学民主型的转变。

　　■通过制定《教育投资法》切实明确各级政府的教育投资责任；建立中央政府、省级政府对地方教育财政转移支付的单列制度；建立和完善鼓励社会、企业、个人投资教育的法律体系，建立单独的教育预算与决算制度。

　　■以科学发展观为指导，树立科学的教育政绩观，将教育发展纳入地方党政干部政绩考核体系，建立科学的党政干部教育政绩考核指标体系，建立由地方党委、教育督导和社会各界广泛参与的党政干部教育政绩年度考核机制。

　　■张志勇

　　30年来，我国教育改革和发展所取得的伟大成就是与教育体制的改革分不开的。正是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，拉开了当代中国教育改革和发展的波澜壮阔的历史画卷。没有基础教育、职业教育、高等教育管理体制与办学体制的改革，就不会有我国改革开放30年教育战线所取得的伟大成就。我们完全可以说，体制改革始终是改革开放以来我国教育改革的核心问题。

　　回顾我国教育改革和发展30年所取得的伟大成就，我国教育在管理体制、办学体制改革等方面取得了重要的历史性突破。同时，我国教育在决策体制、投资体制、考核体制、监管体制与责任追究机制建设方面却相对滞后，成为我国教育改革和发展的制约瓶颈。其后果，一是在教育决策方面，常常难以实现决策的科学化与专业化，影响教育事业的健康发展；二是教育投入严重不足，不能支撑我国教育现代化的需要；三是在片面教育政绩观驱使下，削弱了我国教育的综合竞争力；四是教育战线还存在违法违规现象，制约了我国教育政策的执行力；五是教育战线同样存在着行政责任无人承担，或者责任无法追究的现象。

　　我认为，面对教育改革和发展的新形势与新任务，我国教育改革和发展仍然要牢牢抓住体制改革这条主线。按照党的十七大提出的“抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的要求，必须着力在以下五个方面推进我国的教育体制改革。

　　建立科学的教育决策体制

　　改进教育决策，加强教育决策，是党和政府加强和改进对教育工作领导的重要方面。建立由各界代表组成的教育决策委员会，加快推进教育决策模式的转型，实现教育决策由经验型向现代科学民主型的转变。

　　加紧推进教育决策程序的法定化，以程序法的形式规范决策过程和决策行为。各级教育行政部门都要建立完善的教育决策的信息和智力支持系统。加强支持各级教育决策的科学研究机构的建设，成立国家教育决策咨询委员会，对重大教育政策从立项论证、开展调研到制定文本全过程提出咨询意见，为各级政府出台重大教育政策和措施提供依据，及时、准确地预测与把握可能出现的重大教育问题；建立重大教育决策的公众听证制度和公示制度，保证教育政策相关利益群体了解和参与决策进程，并表达政策诉求；建立重大政策执行过程和执行效果的评估与改进制度，不断提高政策设计的科学性、有效性。

　　加快教育投资体制改革

　　教育投资不足，始终是制约我国教育优先发展的重要瓶颈。早在1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》就提出，到20世纪末，我国财政性教育投资要达到国民生产总值的4%。1995年颁布的《教育法》明确提出：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。”“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”但是，目前，我国教育经费仍没有实现财政性教育投入占国民生产总值4%的目标，而且不少地方的教育投入也未能达到“三个增长”。这既与有些地方对教育的重视程度不够有关，更与我国教育投资体制改革不到位直接相关。

　　我国教育投资体制改革的方向：一是要通过制定《教育投资法》切实明确各级政府的教育投资责任。目前，各级政府对各级各类教育投资的责任不清，是我国教育事业实现健康持续发展的重要制约因素之一。二是各级政府教育投资要公开、透明，以便于监督和检查。为此，要建立中央政府、省级政府对地方教育财政转移支付的单列制度。三是要最大限度地释放民间教育投资的积极性，其关键是要建立和完善鼓励社会、企业、个人投资教育的法律体系。四是从中央到地方要建立单独的教育预算与决算制度，每年接受各级人大的审查。

　　建立科学的教育政绩考核体制

　　由于受急功近利的教育政绩观驱使，一些地方领导把教育发展当成“软任务”，一些地方领导习惯于像抓GDP一样抓升学率，并以此作为考核教育部门和学校的主要指标，导致了日益严重的应试教育倾向，影响了我国教育事业的健康和谐发展，影响了我国各级各类学校学生的健康发展，削弱了我国国民素质的综合竞争力。

　　教育战线必须以科学发展观为指导，树立科学的教育政绩观，切实解决教育在经济社会发展全局中的战略地位，全面贯彻党的教育方针，促进教育事业的健康持续发展。

　　——将教育发展纳入地方党政干部政绩考核体系。教育在我国社会主义现代化建设中始终具有全局性、基础性、战略性的地位。必须从学习实践科学发展观的高度，把教育发展纳入地方党政干部政绩考核体系，建立党政干部教育政绩年度考核制度。

　　——建立科学的党政干部教育政绩考核指标体系。各地要围绕重点突出、方法科学、程序公正、广泛听取各方意见的原则，制定科学的教育政绩考核指标体系。围绕完善教育管理体制、增加教育投入、合理配置教育资源、加强教师队伍建设等要素，要突出下列指标的考核：一是地方政府可用财力用于教育的比例，考核各级政府的教育工作努力程度；二是实施均等化的公共教育经费拨款制度，考核各级政府推进教育公平的努力程度；三是基于国家标准的行政区域内义务教育学校建设合格率，考核各级政府提高学校办学水平和推进教育均衡发展的努力程度；四是健全的城乡统一的教师工资待遇保障机制，考核各级政府保障教师合法权益的努力程度；五是和谐协调的地方教育结构，考核各级政府推进教育全面协调发展的努力程度。

　　——建立由地方党委、教育督导和社会各界广泛参与的党政干部教育政绩年度考核机制。对党政干部教育政绩的考核，在地方党委领导下，要实行政府内部教育督导考核与专家评价、公众评议相结合的评估办法。党政干部教育政绩考核结果要作为干部任用和奖惩的重要依据。教育投入达不到法定标准的，不能切实保障教师工资待遇的，违背党和国家的教育方针、不能全面推进素质教育的，对干部的升迁要“实行一票否决”。

　　建立完善的教育监督体制

　　——建立国家基础教育质量监测体系。在新的历史阶段，基础教育发展必须实现从规模扩张到提升质量，从重点发展到均衡发展的转变，在全面提高质量的同时实现教育基本服务的均等化，进而促进社会公平。因此，建立国家基础教育质量保障体系，明确义务教育公共服务的基本标准，通过科学的监测、评价，准确把握教育事业发展状况，逐步提高教育教学质量，回答民众对教育质量和教育公平的质询，并引导社会正确认识教育，主动营造有利于实施素质教育的社会氛围。

　　——建立独立的国家教育督导体系。我国的教育监督较弱，权威性、有效性较低的问题，直接影响了国家教育方针和政策的执行。建立独立的教育督导体系是保证教育督导的权威性和有效性的必要条件。教育督导机构应单独设置，由政府直接授权，与教育行政部门平行并隶属于同级政府领导。教育督导机构代表国家和政府履行监督教育职责，对下级政府行使“督政”职能，对下级教育行政部门和学校完成“督学”任务。

　　——建立独立的国家教育执法体系。改革开放以来，我国不断推进教育立法，教育法制建设取得了重大进展。但是，我们不能不承认，在我国教育教学实践中，存在着大量的“有法不依，违法不究”现象。这不仅削弱了我国各级政府的教育政策执行力，而且影响了我国教育事业的健康发展。为了保障我国教育事业的健康发展，迫切需要建立独立的教育执法队伍。

　　实施教育问责制度

　　“教育问责制度”是以提高教育行政效能为目的，以教育工作者履行对国家和公众的法定教育责任为依据，由有关机关或部门对教育工作者的失职渎职行为进行责任追究的一种教育监管机制。以科学发展观为指导，适应建立更加关注公平、更加关注民生的法治政府、责任政府、阳光政府的需要，切实解决一些地方存在的“有法不依，违法不究；失职渎职，有责不尽”等现象，教育战线要加快推进实施教育问责制度。

　　——加强教育法律问责。各级政府及其教育行政部门要对执行国家的教育法律法规负责，承担教育行政行为的法律责任。按照《教育法》、《义务教育法》、《教师法》要求，在教育经费、学校设置与建设、教师工资待遇等方面，违犯教育法律法规有关要求的，要对有关部门或责任人进行问责。

　　——实施教育行政问责。各级政府及其教育部门、机构要对自己的教育行为负责。各级政府及其教育行政部门、学校在教育管理、教育实践中，不执行党和国家的教育方针、政策，不执行国家课程方案，不执行国家学制，对教育政策执行不力；或者教育行政人员、学校校长存在因失职、过错等不正确履行职责或者不作为造成教育不良后果的，上级政府及其教育行政部门要对下级政府或者教育行政部门或者相关责任人进行责任追究。

　　——尽快建立完善的教育问责制度。长期以来，我国各级教育行政中普遍存在着“重决策，轻执行”、“重考核，轻问责”的弊端。要改变这种局面，必须建立完善的教育问责制度。要通过制定《教育问责条例》，进一步明确教育问责的法律法规依据、教育问责的主体、教育问责的对象、教育问责的内容、教育问责的程序、教育问责的处罚类型、教育问责的申诉与处理、教育问责的监督，等等。

　　在教育问责中，各级政府及其教育行政部门，要按照国家教育法律法规的规定，进一步明晰各级政府的教育职责和职能分工，以建立科学的责任分担体系和责任追究机制；进一步明确各级权力机关、教育行政部门、教育督导机构在教育责任追究中的权力与责任，强化立法机关监督教育法律法规执行的责任，加强各级政府及其教育行政部门、教育督导机构对下级政府及其教育行政部门、教育机构的行政监督。