体制创新：教育改革的关键

　　进入21世纪，伴随着社会主义现代化建设的发展，我国教育的改革和发展也进入了新的历史阶段。如果说过去30年教育体制改革的主要进展是以适应经济体制改革为主要目标，初步实现了新旧体制的转轨，那么，在新的历史阶段，更需要全面适应社会主义经济体制、民主政治体制和社会管理体制改革的要求，突出改革的系统性、协调性，制度建设和制度创新成为深化教育体制改革的重点；教育体制改革的功能从适应供给约束型教育发展，以增加教育资源、扩充教育机会要求的效率优先的政策选择为主，进入需求导向的教育发展新阶段，更加注重教育公平的政策选择，满足社会对教育公平、质量和多样化的需求；教育改革的路径选择也从政府主导型的自上而下的推动，发展为政府、社会和利益相关者共同推动的互动型改革路径。总之，教育体制改革的这些阶段性特征表明：在前期改革革除了表层的、显性的弊端之后，现在要解决的是深层的、难度更大的问题，改革进入了“深水区”；在前期改革调整了旧有利益关系的同时，形成了新的利益格局，一些既得利益的强势群体有意无意地成为深化改革的阻力，改革进入了“攻坚期”；前期改革着重于“破旧”，“立新”的任务更为艰难，制度供给、制度建设、制度创新成为深化改革的重点。因此，新的改革任务的复杂性和艰巨性，更加需要坚定不移地推进改革的自觉性和责任感，也更加需要改革的智慧和有效的推进策略。

　　教育体制改革是包含诸多领域的综合改革，需要综合配套，整体设计。教育体制改革的根本目的是创设有利于人才（尤其是创新型人才）辈出的制度环境，因此，人才培养制度的改革无疑是体制改革的重要内容；而培养创新型人才必然要求具有自主办学权责、充满活力的学校制度，学校制度改革成为人才培养制度改革的必要条件；而学校制度的改革在很大程度上受政府治理制度的影响和制约。这样，人才培养制度-现代学校制度-政府治理制度的改革构成教育体制改革的基本组成部分。而就这些部分的相互作用而言，则政府治理制度即教育行政体制改革是推进教育体制改革的关键，制度建设则是重点。

　　教育体制改革的基本问题是正确处理政府、社会、学校之间的关系，逐步形成政府宏观管理，社会有效参与、学校自主办学的教育新体制。处理这三者关系的一个重要前提是明确政府与市场在提供教育服务中的边界，一般而言，教育基本公共服务（公共产品）由政府提供，一般性公共服务（准公共产品）由政府与市场共同提供，非公共服务（私人产品）由市场提供。因此。建立政府办学为主、社会参与办学，公办教育和民办教育共同发展的办学体制是教育满足社会多样化需求的必然选择。我国教育体制改革的经验也证明了这一点。现在的任务是要进一步鼓励、扶持和规范民办教育的发展和提高，推进和规范公办教育的体制改革，丰富和完善多种形式办学。

　　建立和完善政府宏观管理体制是教育行政体制改革的主要任务，其核心是政府职能转变和治理模式的变革。首先在政府职能上，要改变计划经济体制下政府无所不包、无所不管的“全能政府”的职能，承担起应该承担、也能够承担的权力和责任。政府的主要职能要从行政事务和微观管理中解脱出来，转向规划（政策）引导、资源配置、信息服务和监督管理等宏观管理。在政府治理方式上，从主要依靠行政指令向综合应用法律的、经济的、政策的、信息的和必要的行政手段，变人治为法治，管理为治理。转变政府职能和治理方式，重在制度建设。尤其要按照建设“服务型政府”的要求，完善民主科学的决策制度，健全政府重大教育决策调研论证、公众参与、合法性审查、社会听证、质询等程序和制度；完善教育公共财政制度，为建立教育基本公共服务体系提供公共财政均等化的制度保证，创新公共资源配置机制，探索实施绩效拨款制度使公共财政部分资金主要用于培养高素质创新人才和发展重点、特色学科上；建立教育信息公开制度，搭建教育信息公共服务平台，健全信息公布规则及协调机制，改善信息的报告形式；建立健全公益性教育机构的会计审计制度和年报制度，健全教育督导、评估和问责制度，以完善的法律、规章和制度，有效地履行政府的监管职能。

　　社会参与是实现政府职能转变和学校自主办学的必要条件。它涉及宏观（政府）、中观（学校）、微观（教学）多种层面，覆盖决策、执行、监督等不同的方面。在办学体制方面的社会参与，要广开学路，鼓励各种非政府的社会力量、民间组织机构、行业企业以及境外教育机构，采取多种办学形式举办多种类型的教育机构。在管理体制方面的社会参与，要加快专业化中介机构发展，逐步把教育决策咨询、学校课程设置、教育考试和鉴定、教育质量评估、教育财政拨款、就业与人才交流等业务管理工作交给专业的中介机构。在投资体制方面的社会参与，要鼓励非财政资金通过社会中介组织采取捐资、出资或投资等方式参与教育发展。在学校教学和管理方面的社会参与，通过建立中小学“社区委员会”、“家长委员会”、高等学校理事会、“产学研联合体”等途径，落实社会（社区）参与学校办学、管理的知情权、问责权和监督权。

　　学校自主办学的制度化建设是教育体制改革的核心所在。从某种意义上可以说，政府职能的转变，社会参与的实现，乃至教育能否真正适应和促进社会发展和人的全面发展，最终取决于学校是否具有主动适应和促进社会发展和人的全面发展的能力，而学校的这种能力又取决于它是否具有自主办学的活力。根据改革的实践经验和理论研究成果，实现学校自主办学关键在于建立学校自我发展和自我约束的机制。这种机制大体包括三个相互联系、相互制衡的部分：一是逐步实现政校分开，确保学校独立自主办学的法律地位，学校依法治校，政府依法治教，教育行政部门和学校之间建立以法律为依据的、权利和责任相对等的关系，为实现教育家办学创造更为完善的法律和制度环境。二是完善学校法人治理结构。学校自主办学不是个人行为，而是建立在现代学校制度基础上的组织行为，因此，当学校有了自主办学的外部条件后，能否真正运用好自主权办好学校，关键在于学校的治理结构。这种治理结构，从权力结构而言主要是行政权力与学术权力之间的协调与制衡；从组织结构而言是决策机构、执行机构、监督机构之间的协调与制衡；从利益结构而言主要是管理者、教育者、学习者之间权益的协调与制衡。要通过制度和程序设计，例如探索建立由多方面代表参加的学校理事会，强化学术委员会的学术权力，健全教职员工代表大会制度，重大决策公示问责制度等，使学校各个层次、各个领域、各种利益的行为主体都能平等享有权利、分享发展成果、共同承担责任，最大限度调动各方面的积极性，增强办学的活力。三是建立和完善学校与社会双向参与互动的机制。学校自主办学不是封闭办学，而是在参与社会与社会参与的互动中、在社会支持与社会问责的作用下，建立起学校与社会更为密切的关系：学校通过多种渠道向社会开放，吸收社会资源；社会有关组织向学校开放，让学校的智力资源充分发挥服务社会的功能。真正把学校建设成为现代社会的中心机构。