基层承受义务教育投入难度大 呼吁省级统筹

“我们区要多拿出1.2个亿”，1月13日，上海市一位区教育局副局长告诉记者，为了落实国务院2008年底通过的《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，区级财政压力很大。

上述指导意见决定，从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。

由于指导意见尚缺乏细则，各地还没有开始实施。本报记者获悉，目前教育部正会同人力资源和社会保障部、财政部等制订具体方案。

“希望这一块能实现省级统筹”，这位副局长表示。正在召开的上海市十一届政协二次会议上，多位委员也提出了类似的提案。

在相邻的教育大省和经济大省江苏，一位地级市的教育局长告诉本报记者，不光是教师工资，整个义务教育的投入都应该实现省级统筹。

基层不曾承受之重

差不多10年前，上海启动一项改革，把大部分中小学下放到区，除了管理权限下沉，对这部分义务教育学校投入的责任也落到了区级政府头上。

改革的初衷是调动各区办学的积极性。在改革初期，这个目的确实达到了：在财力充裕的区，一些重点中学“简直应有尽有”。

但是在一些财力薄弱的区，政府办学则属勉力为之。

“虽然上海全市已经消灭了旧危校舍等，但投入的不均衡造成了事实上的教育不公平”，上海市十一届政协委员、华师大二附中副校长张大同告诉记者，此次政协会议上，建议“省级统筹”的都是“苏州河以北的区”——某种程度上说，苏州河被视为上海区县财力的分水岭。

不容忽视的是，上述财力薄弱的区因为地处上海市周边，成为近年来城市发展中的“人口导入区”，区级财政举办义务教育的压力不断加大；市中心区则因为就学人数的减少，学校和学生得到的投入都越来越多。

从全国范围看，义务教育经费以县级统筹为主更凸显出资金匮乏的矛盾。目前国家财政总收入中央占到了51％，县乡两级只能分享约20％，中央党校在“十五”期间曾对此做过一项调研，结果表明，全国在校初中生中农村学生占57.2％，小学生中农村学生占80％。

一项相关的调查估计是，我国要全面达到“普九”标准，资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”的教育财政体制难以解决的问题。

市级统筹样本

江苏省南京市比上海更早，在上世纪80年代就把1000多所学校“下放”到了区县，学校的建设和教师薪酬都由区县和乡镇财政负责。市一级只保留了一些重点中学和特殊学校，总共十几所。

这一政策最初极大地调动了基层办学的积极性。但随着教育投入标准的不断提高，基层财政渐渐地感到了力不从心。南京市教育局局长徐传德介绍，虽然当初学校下沉到基层时，市里也相应分流了一部分财经经费，但基层用钱的缺口还是越来越大，市财政不断地需要“堵窟窿”。

考虑到南京市“城区强而郊县弱”、二元结构明显的特点，南京市教育系统在本世纪初就开始实行“市级统筹”：市财政拿出一部分城市教育附加费，通过转移支付的方式支持农村教育。徐传德介绍，这笔钱约占全市城市教育附加费的40%左右，金额达到1.5亿元。市财政为此设立专门账户，区县根据当年的计划上报项目，取得拨付资金。“3万、5万元的项目也都要列出详细的预算”。

南京市定下的公共教育投入原则是：“坚持同等享受；向农村教育倾斜；向薄弱学校倾斜；向能干事、会干事的学校倾斜”，据此他们的“市级统筹”已实行了8年。

但是这一做法事实上突破了城市教育附加费的使用规定，严格来讲不是一种规范的做法。徐传德认为，义务教育应该实行“管理以县为主、资金省级统筹、中央适当支持”，条件成熟时，把这一做法扩大到整个基础教育部分。

张大同也告诉本报记者，义务教育的无差异性带来另一个问题：基层财政更愿意把资金投入到高中阶段教育、尤其是重点高中。对重点高中的投入不仅效果明显，也很受到市场需求的追捧。在这种情况下，要推行义务教育的省级统筹相当困难。

本报记者了解，上海市也一直在做相关的统筹安排，但一直没能取得突破性进展。

张大同建议，以省为单位，政府应该定出义务教育投入的基本标准。对低于财政标准的县乡，由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持。有财力的地方，则可以自行增加对非义务教育的投入。