对高校学生管理制度的法律思考

       摘要：依法治国、依法行政的不断推进和高校改革带来的学校与学生之间关系的深刻变化，冲击着传统高校学生管理观念和管理模式下的学生管理制度。创新高校学生管理制度设计，应当以学生权利为本位，充分尊重学生的实体权利和程序权利；实现从行政管理为主导向法治化为主导的转变；充分体现管理的教育性和民主性，保障学生的合法权益。
    法治理念的普及和个人权利意识的增强，高校改革带来的学生与学校之间关系的深刻变化，使得高校学生管理的实践过程中不可避免地出现新旧观念的碰撞、价值矛盾和权利冲突。传统的高校学生管理工作正经历一场适应整个国家法治发展进程的深刻变革。高校教育管理工作者，必须用法治意识和法律思维的理性，通过建立和完善必要的程序和制度，构筑起化解学校纠纷的有效系统，规范学校秩序，尊重和保护学生的权利，实现法治状态下的学生管理。 
    一、形势发展呼唤着依法管理学生 
    高校学生管理面临着国家法制建设不断完善，公众维权意识日益觉醒和增强的法制环境，面临着高等教育办学规模成倍增长，教学改革不断深化、后勤管理逐步社会化的高校大发展背景。形势的发展更加凸显高校学生管理依法而行的迫切性。 
    1、依法行政、依法治校要求高校加快学生管理制度的改革步伐和加大制度创新力度。随着依法治国战略的实施和社会法治化进程的加快，依法行政、依法治校成为高等教育改革与发展的根本要求。现有高校管理所依据的是1991)年原国家教委颁布的《普通高等学校学生管理规定》，十几年来，国家政治、经济、教育体制已经发生了很大的变化，仅靠这一规定显然不足以规范高校学生管理，迫切需要在立法上予以适当补充和支持，增强其内容的可操作性。实践过程中，一些原来就存在的问题也更加凸显出来，例如高等学校的组织属性与法律地位问题，高校管理权力的来源及其合法性问题，高校部分学生管理制度、尤其是对学生的处罚(分)的合法性问题等等。这些都要求做出符合新形势的制度回应。 
    2.大学生不断增强的法制意识、维权意识呼唤符合时代精神的新的制度设计。随着人权时代的到来，权利主张和要求平等对话在大学生中的呼声日益提高。权利观念的强化，以及由此而引发的学生告老师、学生告学校的法律纠纷，正在冲破以往某些约定俗成的禁忌;学生与学校关系中长期形成的传统的单方制约关系，正在受到法治原则所引导的公民基本权利理念的强烈冲击，学生对学校管理过程中认为侵犯自己权利的诉讼明显增多。新的时代下，学校环境中呈现出更加明显的法治状态。 
    3.高等教育改革促使管理法制化。高等教育不断发展和改革过程中，大学生的处境发生了很大的变化。上大学不再是交不交学费的问题，而变成了一种投资，相当一部分学生必须付出一定的、甚至昂贵的成本才能进人大学。大学毕业后，国家不再统一分配，就业竞争越来越大。自费就学、自主择业使得大学生在接受高等教育过程中更加注重自己应该享有的权利，当自己觉得权利受到侵害时也就更多地利用法律去寻求保护。 
    后勤管理的社会化、学分制的实行，学生管理面临着更多的挑战和更加突出的问题，迫切需要依法强化和规范管理。后勤管理社会化打破了原有较为封闭的象牙塔式的校园管理模式，公寓这种新型的社区生活，使学生由原来被动的教育客体，变为一种主动关系，由原来只有义务和服从的个体变为有自己的合法权益的个体，成为真正意义上的民事主体，双方关系的协调要通过法律来调整规范。学分制增大了学生的独立性和自由度，打破了原来的班集体界限，原有的团队合作精神与集体教育功能弱化，需要通过加强制度建设，实现法德相济。 
    二、高校现有学生管理制度的非法治表现 
    在过去计划经济体制下，学校注重的是完成国家的任务，对学生的管理上强调意志的统一，强调学生的服从，较少从法律角度认真思考学生与学校的关系，对法治原则与精神重视和遵从不足。目前，高校学生管理存在的倾向是，重视学生的受教育权而忽略学生公民权的完整性，对高校学生公民权完整性的关注很不平衡。 

    表现之一:学生义务为本位的教育管理制度。由于受儒家文化传统的影响，我们的管理总是重义务，轻权利。在高校管理也表现为以学生义务为本位的管理，这种管理主要以道德标准来评价学生的行为，用学生应当或不应当等限制或禁止的义务性规范来设计学生管理制度，并以道德规范为基础构筑学生管理规则—即德治。当然，在高校的特殊环境中，这种管理在一定程度上符合高等教育自身发展的规律、符合我国学校传统的道德文化，也保证了学生正常的学习和生活秩序。但这种教育管理理念对法治原则与精神重视和遵从不够，主观随意性大，特别是在从严管理的思想指导下，在制定或执行一些规章制度时，片面强调学校的权力而忽视学生的权利，从而与依法治校和“教育法治化”的理念在有关学生权益的保护方面发生冲突，导致学校不能及时区分道德和法的界限，以至于现行高校管理规范在依法治校的过程中越来越不适应时代的要求。
  表现之二:某些制度不符合法治精神。近年来的一些典型案例中可窥见一斑，田永对学校给予的处分不服，以学校侵权为由将北京科技大学推上法庭，高校学生管理行为接受法院司法审查的事实，终结了学校与学生之间由来已久的特殊内部权力关系;武雅诉暨南大学拒绝颁发学位案件，进一步证实高校的规章制度绝对不能背离法律保留原则，否则学校依此作出的具体管理行为不受法律的保护;重庆某高校因学生恋爱怀孕而勒令退学的处理决定，引发在校大学生公民权的争论，呈现出学校教育管理权与学生受教育权及公民权的冲突。天津师范大学一女生的婚礼冲破了高校传统的管理制度底线，引发全社会对高校学生管理制度的审视。这些都是现有学生管理制度与我国现行法律法规发生冲突而引发的诉讼，凸显出高校学生管理制度的非法治成分。 
    再自审一下高校内部的规定，我们也能发现一些与法治精神不符的内容，如各项评优制度中限定名额的做法，既违背了“凡符合条件者皆优秀”的法治要求，剥夺了部分符合条件学生的评优权利，又与高校自身制定的评优制度背道则驰;又如对学生的处罚(分)制度公开不够，规定欠详细，人为因素太重;再如侵犯学生的名誉权(将学生考试成绩公之于众，把对学生的处分决定公开张贴)、财产权(乱收费)、隐私权，侵犯学生公正评价权，等等。 
    在程序方面，尤其是涉及处罚(分)学生的程序上，也显得不规范。程序保证公正，公正依赖程序牙现有的学生管理制度最为缺乏的是没有明示李空.申辩的权利、途径和期限，对学生的异议权没脊蛤: 予足够的保障，造成学生第一不敢申辩，害怕存在学校以自己认错态度不好而加重处罚的风险，第二学生不知道怎样申辩，学校没有设立由学生代表、专家组成的专门接受和负责处理学生申辩的组织，没有健全的申辩处理答复机制。 
    三、以法治要求改革完善现有高校学生管理制度 
    法治作为一种制度性文化包含着“公平”(Fair)“分享”(S})和“关怀”(c})等“公正原则”，这应成为学校文化的背景和支撑。“公平”强调的是公平的竞争和公平的参与;“分享”是指全体成员分享公共资源，每一个人都享有获得平等对待的权利;“关怀”则主要是指照顾弱势群体，“正义的法律制度就应该给予那些困难的人以特殊的关注”。学校制度文化的存续和再造是整个国家法律文化发展变化的一部分。 
    t.以学生权利为本位设计学生管理制度，尊重学生的实体权利和程序权利。学生权利本位是指在肯定学生权利和义务不可分的前提下，以学生的权利为起点、轴心和重心的学生管理。大学生处于“边际公民”和“准成年人”的状态，在接受高等教育的特定时期，他既是一个“社会人”，又是一个“学校人”，换言之，大学生有双重身份，其一，他们是国家公民，其二，他们是正在学校接受教育的公民。因此，他们既享有作为公民享有的一般的法定权利，又享有作为受教育应享有的特殊法定权利。作为受教育者，大学有受教育的权利，如学习权、听课权、结社权、勤工助学权、毕业权、获取学位权等;作为公民，大学生享有完全的公民权，如人格权、人身权、结婚权、选举权、财产权、司法救济权等。这就要求学校在进行学生管理制度设计时，遵循合法、公正的原则，正确对待和处理大学生的受教育权和公民权，保障学生在校学习期间自主的合法行为。 
    从行政法学角度看，高校学生管理属于学校管理的抽象行为规范，是针对全体在校学生所作出的学校管理行为规则。这种管理行为规则一般包括二个方面的具体制度:一是实现学生合法权利的制度，如教育救助制度、教学公开制度、生活保障制度;二是保护学生合法权利的制度，如学生处分等级、处分决定、处分告之等程序制度;三是学生合法权益的救济制度，如校内申诉制度、听证制度、司法救济等。高校学生管理制度的重点应放在规范学生的受教育权和与受教育权密切相关的公民权方面，而对他们的公民权则由民事法律和行政法律直接调整。在程序规范上，要做到学校处理程序不越权，遵守处理决定的层级程序;学校的处理决定以书面形式作出，并在规定的期限内告之和送达学生本人;尊重和保障学生的陈述权、申辩权;保障学生的救济权。 
    2.实现从行政管理为主导向法治化为主导的转变，保障学生的合法权益。高校与学生之间的关系，在法律意义上包含着两重内容:一是行政法律关系的性质，即学校虽然不具有行政机关的资格，但法律赋予它行使一定的行政管理权。这种法律关系强调的是管理与服从，是一种纵向关系，双方主体地位不平等;二是一种具有服务合同性质的民事法律关系。这种法律关系在法理上双方法律地位是平等的，主要属于民法、合同法等法律的调整范围。有鉴于此，高校学生管理必须严格依据国家法律，如行政许可法、教育法、高等教育法等相关法律，针对高校学生管理中存在的问题，借鉴国外高等教育的管理经验，按照“育人为本、依法建章、规范管理”的基本精神进行改革。并且在这过程中始终贯穿“法治”观念，体现“以学生为本”的精神，维护学生的合法权益。首先做到依法治校，高校的管理行为必须符合国家有关法律。其次在管理制度中明确学生的基本权利与基本义务，体现学生的主体地位。一方面必须明确告诉学生，他们在学校里享有什么样的权利，需要承担哪些义务，明白学校在管理过程中该管什么，如何去管。另一方面，维护学生的合法权益，如对学生的处分，要做到程度正当、证据充分，依据明确、定性准确。 
    3.充分体现管理的教育性和民主性。高校学生管理，尤其是对学生的处理，应是教育与惩罚相结合，最终达到教育的目的。学校与学生之间的管理关系是一种以实现教育目的为限度的规范关系，这就要求学校自身是具有符合其教育性质要求的问题解决途径和相应的纠纷化解机制，而不是简单地教唆诉讼，所有问题都交由法院去审查、去裁判输底。 
    民主是法治精神的本质性内涵之一，从民事法律关系上讲，学校与学生双方法律主体地位是平等的。因此学校中有关学生利益和管理事务，必须倾听学生的声音，并通过符合法治精神的制度设计，强调理性与正当程序，使学校制度更加理性化、合法化，如实行保证平等和参与的代表制度、公开制度、申辩质证制度、听证制度等制度。处罚(分)学生时，涉及退学、开除等事项的，应实行公开的咨询、答辩制度，给予学生异议权和异议期限.允许学生提出复议。